Utskrift från www.ovanaker.se
Så påverkar befolkningen kommunens ekonomi
Här förklarar vi kommunal ekonomi och hur den påverkas av den demografiska utvecklingen med färre födda barn och fler äldre.
Befolkningsförändringar är en ständigt närvarande del av kommuner och regioners verklighet och en avgörande pusselbit för planering och dimensionering av kommunal verksamhet.
Efter en period av nationell befolkningstillväxt – till stor del driven av hög migration – präglas utvecklingen nu av låga födelsetal, en snabb ökning av antalet äldre och minskad eller avstannad befolkningstillväxt i flera kommuner.
Befolkningsförändringar påverkar kommunens ekonomi på flera vis. Intäkter minskar normalt i takt med att invånarantalet minskar. Kostnaderna styrs däremot av invånarnas behov snarare än antal och är därtill mer trögrörliga, eftersom det tar tid att anpassa verksamheter. Det kan, på kort sikt, leda till ökade kostnader per invånare. På längre sikt har anpassning skett historiskt, men det är av stor vikt att anpassningen görs också framåt. För kommuner och regioner innebär de demografiska förändringarna att behoven av stabila och långsiktiga planeringsförutsättningar från staten blir än viktigare.
Ungefär hälften av kommunerna minskar ett vanligt år
Även om totalbefolkningen konstant har ökat, minskar antalet invånare i ungefär hälften av kommunerna ett genomsnittligt år, med undantag för åren med hög nettomigration under 2010-talet. Vilka kommuner som minskar och vilka som växer kan förändras mellan enskilda år, men sett över en längre tid har befolkningen flyttat från land till stad. Sedan 1970 har cirka 80 procent av befolkningsökningen hamnat i Stockholms och Uppsala län, i och runt Göteborg, Hallands län och västra Skåne, där numera hälften av befolkningen bor. Under samma period har befolkningen minskat i 124 kommuner. I ett 70-tal av dessa kommuner har befolkningen minskat med mer än 15 procent, upp till så mycket som 50 procent, och antalet invånare har minskat över hälften av åren. Ett fåtal kommuner har i princip minskat alla år sedan 1970, med undantag för åren med hög invandring.
Kommuner med en långvarig befolkningsminskning finns utspridda över hela landet, även om det finns ”kluster” av minskande kommuner: inlandet i de två nordligaste länen, Bergslagen upp mot Gävleborg (inkluderar kommuner i östra Värmland, norra Örebro och Västmanland, södra Dalarna och sydvästra Gävleborg), östra Småland samt västra Sverige mellan kusten och Jämtlandsfjällen (i Dalsland, västra Värmland och Dalarna).
SCB:s befolkningsframskrivning baseras på befintliga trender och flyttmönster. Kommuner som har större utflyttning än inflyttning i dag har det således även i morgon. Till detta läggs antaganden om låg fruktsamhet (även om den förväntas bli högre än dagens nivå) och en migration på en ”normal” historisk nivå, vilket summerar till att befolkningen antas fortsätta att minska i kommuner som har minskat historiskt. I denna grupp är landsbygdskommuner och/eller mindre kommuner överrepresenterade och snittkommunen har 11 000 invånare.
Ålderssammansättningen varierar över tid och över landet
Det har över tid även skett betydande förändringar i befolkningens ålderssammansättning, i landet som helhet och mellan kommuner. Många kommunala verksamheter är direkt beroende av hur antalet invånare i en viss åldersgrupp utvecklas snarare än hur kommunens totala befolkning förändras. Variationen i utvecklingen av åldersgruppen 6–15 år över tid är klart större än variationen i totalbefolkningen. Periodvis har elevgruppen minskat i nästan alla kommuner, till att några år senare öka i nästan alla. Detta ställer krav på kommunernas förmåga att anpassa verksamheten till en förändrad målgrupp och det är alltså få kommuner förunnat att inte ha behövt anpassa sina skolverksamheter till färre elever vid något tillfälle.
När det gäller gruppen 65 år och äldre har det däremot varit mer regel än undantag med årliga ökningar. Förbättrad hälsa hos de äldre och ökad medellivslängd bidrar till en förändrad ålderssammansättning i befolkningen.
Förändringen i åldersgrupper förväntas också framåt skilja sig åt över landet. Att antalet barn och unga minskar är således inget nytt för många kommuner, även om tidigare minskningar ligger några årtionden bakåt i tiden för vissa. Det nya är att nedgången av elevantalet verkar bli mer långvarigt och slå lite bredare över landet. Att antalet äldre ökar är däremot inga nyheter, även om den stora ökningen redan har skett i vissa kommuner. För majoriteten av kommunerna är ökningen av antalet äldre bara fortsättningen på en mycket lång trend. Att ökningen är som störst i de äldsta åldersgrupperna nu har stor betydelse för behovet av äldreomsorg.
Befolkningsförändringars påverkan på intäkter och kostnader i kommuner
Befolkningsutvecklingen i Sverige har under lång tid präglats av nationell tillväxt med stora lokala variationer. Trots att befolkningen ökat totalt sett har ungefär hälften av kommunerna minskat i befolkning ett normalt år, och urbaniseringen har inneburit att tillväxten koncentrerats till större städer och deras omgivning. Framöver väntas de senaste årens utveckling fortsätta, med ett lågt barnafödande och en snabb ökning av antalet äldre. Sex av tio kommuner väntas få minskad befolkning de kommande tio åren.
Befolkningsförändringar påverkar både intäkter och kostnader. På intäktssidan finns en förhållandevis rak koppling till befolkningsförändringar: intäkter förändras i huvudsak proportionellt uppåt eller nedåt med befolkningen. Om befolkningsförändringen indirekt innebär att åldersfördelningen blir snedfördelad relativt genomsnittskommunen, kan kostnadsutjämningen göra att förhållandet ändras. Men i grunden förutsätter kostnadsutjämningen anpassning av kostnaderna efter en minskad befolkning. Verksamhetsintäkterna kan ha en indirekt koppling till befolkningsförändringar genom markpriser, trängsel och mängden kommunal verksamhet.
Sammantaget innebär utjämningssystemen att kommunernas ekonomi i grunden är anpassad till en situation där verksamheten förändras i takt med befolkningen. Vid befolkningsminskning innebär det att intäkterna relativt snabbt anpassas nedåt, medan kostnaderna ofta är mer trögrörliga, särskilt på kort sikt.
Kommunala kostnader vid befolkningsförändringar
Kommunala kostnader anpassas generellt inte automatiskt till lägre demografiska behov. Om alla kommunala kostnader vore rörliga kostnader skulle befolkningsförändringar och förändringar i åldersgruppernas storlek inte vara ett problem: anpassning till nya (lägre) intäkter skulle kunna ske nästintill direkt. Kommuner äger stora fasta resurser, i form av till exempel verksamhetslokaler, anläggningar och infrastruktur. Kostnader för drift och underhåll kan minskas om en lokal tas ur drift (helt eller delvis) medan kapitalkostnaderna kvarstår så länge lokalen inte avyttras eller skrivs av/ned. För anläggningar och infrastruktur, såsom VA, gator och vägar samt fritidsanläggningar, är det i praktiken mycket svårt att löpande anpassa drift- och underhållskostnader till minskande befolkning mer än marginellt.
Skulder, amorteringar och räntor utgör ytterligare fasta kostnader att hantera. Skuldsättningen är som störst i de kommuner som har expanderat mest. I minskande kommuner ska dock den låneskuld som finns fortsatt hanteras, men nu av färre invånare. Samma sak gäller för pensionsrättigheterna intjänade före 1998. Denna pensionsskuld är 2,5 gånger större i relation till skattebasen i gruppen kommuner som minskat befolkningen mest än i de kommuner som ökat mest.
Kommunernas största kostnadspost är personalkostnader. Personalkostnader kan ses som en i huvudsak rörlig kostnad, men i praktiken kan också personalkostnader vara svåra att anpassa. Neddragning av personal som konsekvens av ett budgetbeslut kan också vara politiskt svåra beslut att fatta. Det är logiskt att det uppstår vissa trögheter i en anpassning och en särskild dimension tillkommer om den kommunala organisationen blir väldigt liten. Tjänster eller specialistfunktioner som inte går att skala upp eller ned sätter i praktiken en gräns för hur långt anpassningen nedåt kan gå.
Studier av kommunernas eventuella kostnader för att anpassa verksamhet efter minskade behov växer inte på träd. I en underlagsrapport till Utjämningskommittén (Fi 2001:14) konstaterades att kommunens bebyggelsestruktur har stor betydelse för förmågan att hantera befolkningsminskningar. I tätorter finns bättre möjligheter till samordning eller omdisponering av lokaler. I glesbygd är antalet enheter ofta begränsade och avstånden långa, vilket försvårar kostnadsanpassning och kan ge upphov till följdkostnader, exempelvis ökade skolskjutskostnader eller kostnader för tomma lokaler.
Det centrala är inte om befolkningsminskning “kostar” utan hur väl anpassningen genomförs. Det handlar om att medvetet planera för en mindre eller förändrad befolkning, prioritera mellan verksamheter, anpassa strukturer och samtidigt säkra kvalitet och tillgänglighet i välfärden.
Samtidigt sker denna omställning i ett sammanhang där kraven på kommuner och regioner ökar. Statlig styrning, nya reformer och höjda ambitioner i välfärden innebär att kapacitet måste byggas upp i vissa delar samtidigt som den minskas i andra. Detta ställer höga krav på styrning, ledning och analysförmåga, liksom på möjligheten att samverka och hitta nya arbetssätt.
I SKR:s ekonomirapport Länk till annan webbplats, öppnas i nytt fönster. går det att läsa mer om detta.
